ФЕДЕРАЛЬНАЯ СЛУЖБА ПО НАДЗОРУ В СФЕРЕ ЗАЩИТЫ
ПРАВ ПОТРЕБИТЕЛЕЙ И БЛАГОПОЛУЧИЯ ЧЕЛОВЕКА
ПИСЬМО
19 июня 2009 г.
N 01/8596-9-32
О РЕАЛИЗАЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
ОТ 26.12.2008 N 294-ФЗ
26 декабря 2008 г. принят Федеральный
закон N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных
предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и
муниципального контроля" (далее - Федеральный закон), который вступил в
силу 1 мая 2009 года, за исключением положений, для которых Федеральным законом
предусмотрены иные сроки вступления их в силу.
Для реализации Федерального закона
необходим ряд подзаконных актов, которые в настоящее время не приняты.
В частности, в соответствии с ч. 9. ст. 9
Федерального закона в отношении юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей, осуществляющих виды деятельности в сфере здравоохранения,
образования, социальной сфере, плановые проверки могут проводиться два и более
раза в три года. Перечень таких видов деятельности и периодичность их плановых
проверок устанавливается Правительством Российской Федерации.
Положения ч. 6 ст. 9 Федерального закона,
предусматривающие направление органами контроля проектов ежегодных планов
проведения плановых проверок в органы прокуратуры, вступают в силу с
01.01.2010. При этом порядок формирования и направления указанных планов
устанавливается Правительством Российской Федерации.
В настоящее время проекты указанных
нормативных правовых актов разрабатываются Минэкономразвития России.
Также не утверждена типовая форма
протоколов отбора образцов продукции, проб обследования объектов окружающей
среды и объектов производственной среды, протоколов или заключений проведенных
исследований, испытаний и экспертиз.
Однако отсутствие указанных актов не
означает, что Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и
благополучия человека вправе прекратить выполнение своих функций по защите прав
потребителей и обеспечению конституционных прав граждан на охрану здоровья и
благоприятную окружающую среду.
Как следует из
правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в
Постановлении от 2 февраля 1999 года по делу о проверке конституционности
отдельных положений УПК РСФСР, Постановления Верховного Совета Российской
Федерации "О порядке введения в действие Закона Российской Федерации
"О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судоустройстве
РСФСР", Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР, Уголовный кодекс РСФСР и
Кодекс РСФСР об административных
правонарушениях", пробел в законодательном регулировании, сохраняющийся в
результате бездействия законодательных (представительных) органов
государственной власти и представительных органов местного самоуправления в
течение длительного времени, достаточного для его устранения, не может служить
непреодолимым препятствием для разрешения спорных вопросов, если от этого
зависит реализация вытекающих из Конституции Российской Федерации прав и
законных интересов граждан.
Кроме того, согласно статье 27 Федерального
закона нормативные правовые акты, действующие на территории Российской
Федерации, применяются в части, не противоречащей указанному Федеральному
закону, со дня вступления в силу Федерального закона до дня приведения их в
соответствие с настоящим Федеральным законом.
Таким образом, нормативные правовые акты,
которыми руководствуется Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав
потребителей и благополучия человека при осуществлении проверок, в том числе
Административный регламент, которыми частично компенсируется отсутствие
необходимых для реализации Федерального закона документов и типовых форм, могут
применяться в части не противоречащей Федеральному закону.
В связи с этим, управлениям Федеральной
службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека при
выполнении возложенных полномочий необходимо руководствоваться следующими
положениями законодательства Российской Федерации.
Нормы Федерального закона не применяются
к действиям государственных органов при проведении расследований причин
возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера,
инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений, осуществлении
государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу.
В соответствии со
статьей 1 Федерального закона от 21.12.1994 N 68-ФЗ "О защите населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера"
чрезвычайная ситуация - это обстановка на определенной территории, сложившаяся
в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или
иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие
жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей среде, значительные материальные
потери и нарушение условий жизнедеятельности
людей. Таким образом, под возникновением чрезвычайной ситуации
санитарно-эпидемиологического характера следует понимать случаи и факты
выявления (подозрения) инфекционных и паразитарных болезней, поствакцинальные
осложнения, необычные реакции после применения медицинских иммунобиологических
препаратов, пищевых отравлений, острых групповых отравлений людей, загрязнений
окружающей среды.
Перечень
инфекционных, паразитарных болезней, поствакцинальных осложнений и необычных
реакций после применения медицинских иммунобиологических препаратов, и перечень
пищевых отравлений, в т.ч. острых групповых
профессиональных отравлений людей, фактов приостановления (запрещения)
реализации пищевых продуктов, продовольственного сырья, недоброкачественных
товаров народного потребления, загрязнений окружающей среды, утверждены
постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации
от 24 февраля 2009 г. N 11 "О представлении внеочередных донесений о чрезвычайных ситуациях в области общественного здравоохранения
санитарно-эпидемиологического характера" (зарегистрировано в Минюсте
России 10.04.2009 за N 13745).
Во всех подобных случаях, в том числе при
угрозе завоза и распространения на территории Российской Федерации инфекции,
вызванной вирусом гриппа H1N1, управлениям Роспотребнадзора
по субъектам Российской Федерации следует немедленно осуществлять
соответствующие меры реагирования в порядке, установленном санитарным законодательством
без применения процедур, предусмотренных нормами Федерального закона от
26.12.2008 N 294-ФЗ.
Осуществление
государственного контроля в пунктах пропуска через Государственную границу
также осуществляется должностными лицами Роспотребнадзора
без учета положений Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ в порядке,
установленном статьей 30 Федерального закона от 30.03.1999 N 52-ФЗ "О
санитарно-эпидемиологическом благополучии населения",
Санитарно-эпидемиологическими правилами СП 3.4.2318-08 "Санитарная охрана
территории Российской Федерации", утвержденными постановлением Главного
государственного санитарного врача Российской Федерации от 22.01.2008 N 3 (зарегистрировано в Минюсте России 03.04.2008 за N
11459), Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере
защиты прав потребителей и благополучия человека исполнения государственной
функции по осуществлению санитарно-карантинного контроля в пунктах пропуска
через государственную границу Российской Федерации, утвержденным приказом Минздравсоцразвития России от 31.12.2006 N 893
(зарегистрирован в Минюсте России 19.01.2007 за N 8803).
Федеральный закон не распространяется на
проведение административного расследования. В связи с этим, в
случаях, если после выявления административного правонарушения в области
законодательства о защите прав потребителей, в области охраны окружающей среды,
производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей
продукции, осуществляются экспертиза или иные процессуальные действия, требующие
значительных временных затрат, в соответствии со статьей 28.7 КоАП должностные
лица Роспотребнадзора должны будут проводить
административное расследование в порядке и в сроки, установленные КоАП.
Статьей 9 Федерального закона от
26.12.2008 N 294-ФЗ установлен порядок организации и проведения плановой
проверки.
Согласно указанной статье плановые
проверки проводятся на основании разрабатываемых органами государственного
контроля (надзора), органами муниципального контроля в соответствии с их
полномочиями ежегодных планов. Также установлены требования к содержанию плана,
основания для включения плановой проверки в ежегодный план, его доведения до
заинтересованных лиц.
Частью 6 статьи 9
установлено, что в срок до 1 ноября года, предшествующего году проведения
плановых проверок, органы государственного контроля (надзора), органы
муниципального контроля направляют в порядке, установленном Правительством
Российской Федерации, проекты ежегодных планов проведения плановых проверок в
органы прокуратуры для формирования Генеральной прокуратурой Российской
Федерации ежегодного сводного плана проведения плановых проверок. Однако согласно статье 27 Федерального закона, ч. 6 ст. 9 вступает в
силу с 1 января 2010 года.
В связи с этим, должностным лицам Роспотребнадзора следует руководствоваться утвержденными до
1 января 2010 года планами проверок при условии соблюдения иных требований
статьи 9 Федерального закона.
Согласно части 11 статьи 9 Федерального
закона плановая проверка проводится в форме документарной проверки и (или)
выездной. В отношении годового плана проверок Федеральным
законом не предусмотрена обязательная информация о форме проверки, вместе с
тем, должностным лицам Роспотребнадзора при
планировании проверок следует руководствоваться статьей 12 Федерального закона,
согласно которой выездная проверка проводится в случае, если при документарной
проверке не представляется возможным удостовериться в полноте и достоверности
сведений, содержащихся в уведомлении о начале осуществления отдельных видов
предпринимательской деятельности и иных имеющихся в распоряжении органа
государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля документах
юридического лица, индивидуального предпринимателя либо оценить соответствие
деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя обязательным
требованиям или требованиям, установленным муниципальными правовыми актами, без
проведения соответствующего мероприятия по контролю.
Статьей 10 Федерального закона
предусмотрено проведение внеплановой проверки.
Внеплановая выездная проверка юридических
лиц, индивидуальных предпринимателей, относящихся в соответствии с
законодательством Российской Федерации к субъектам малого или среднего
предпринимательства, может быть проведена по установленным Законом основаниям
после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности
таких юридических лиц, индивидуальных предпринимателей.
При отнесении хозяйствующих субъектов
(юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) к субъектам малого и
среднего предпринимательства должностные лица Роспотребнадзора
руководствуются критериями, установленными статьей 4 Федерального закона от
24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в
Российской Федерации".
Порядок
согласования органом государственного контроля (надзора), органом
муниципального контроля с органом прокуратуры проведения внеплановой выездной
проверки субъектов малого или среднего предпринимательства, а также утверждение
органа прокуратуры для согласования проведения внеплановой выездной проверки
установлен приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 марта
2009 г. N 93 "О реализации Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ
"О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля
(надзора) и муниципального контроля".
Основанием для проведения внеплановой
выездной проверки, подлежащей согласованию в органах прокуратуры, является
поступление в органы государственного контроля (надзора), муниципального
контроля обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных
предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов
местного самоуправления, сведений из средств массовой информации о следующих
фактах:
1) возникновение угрозы причинения вреда
жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде,
безопасности государства, а также угрозы чрезвычайных ситуаций природного и
техногенного характера;
2) причинение вреда жизни, здоровью
граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства,
а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного
характера.
При этом, угроза причинения вреда жизни,
здоровью граждан возникает уже при таких обстоятельствах, как ухудшение условий
проживания в связи с деятельностью в нарушение установленных норм и правил
организаций общественного питания, торговли, пищевой промышленности. В
частности, шум от технологического оборудования, вентиляционных систем,
холодильного оборудования, инженерного оборудования жилых зданий, помещений
общественного назначения (лифтовые, бойлерные) сверх установленных норм,
антисанитарное состояние территории, затопление подвальных помещений, и иных
условий, способствующих появлению грызунов и насекомых, являющихся
переносчиками особо опасных инфекций. Также угрозой причинения вреда жизни,
здоровью граждан является загазованность, вибрации от промышленных предприятий,
электромагнитные поля от станций сотовой связи, размещение промышленных отходов
в неустановленных местах, размещение предприятий с нарушением
санитарно-защитных зон, неблагоприятные условия труда работников предприятий,
качество питьевой воды, и др.
Частью 6 статьи 10 Федерального закона
предусмотрено, что типовая форма заявления о согласовании органом
государственного контроля (надзора), органом муниципального контроля с органом
прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки субъектов малого или
среднего предпринимательства устанавливается уполномоченным Правительством
Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.
В целях реализации
Федерального закона приказом Минэкономразвития России от 30.04.2009 N 141,
зарегистрированным в Минюсте России 13.05.2009, утверждены типовые формы
распоряжения (приказа) органа государственного контроля (надзора),
муниципального контроля о проведении проверки, заявления о согласовании
проверки с органом прокуратуры, а также акта проверки и журнала учета проверок
юридического лица или индивидуального предпринимателя.
Причинение вреда
жизни, здоровью граждан, окружающей среде, безопасности государства
характеризуется не угрозой, а наступлением неблагоприятных условий для здоровья
граждан, и вреда государству, в связи с чем, в момент совершения таких
нарушений в связи с необходимостью принятия неотложных мер органы Роспотребнадзора вправе приступить к проведению внеплановой
выездной проверки незамедлительно с извещением органов прокуратуры о проведении
мероприятий по контролю.
Согласно п. 4. ст.
15 Федерального закона при проведении проверки должностные лица контролирующего
органа не вправе отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов
окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их
исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе
указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем
нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб
и методами их исследований,
испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их
вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и
методами исследований, испытаний, измерений.
Как следует из разъяснений Генеральной
прокуратуры Российской Федерации (письмо от 11.06.2009 N 73/3-2009), указанная
норма носит отсылочный характер, поскольку перечисленные вопросы регламентируются
законодательством о техническом регулировании. Частично они регулируются
административным регламентом Роспотребнадзора,
утвержденным приказом Минздравсоцразвития России от
19.10.2007 N 658, положения которого применяются в части, не противоречащей Федеральному
закону.
В настоящее время,
отмечены случаи подготовки управлениями Роспотребнадзора
по субъектам Российской Федерации различного рода правил, порядков, инструкций
согласования с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки субъектов
малого и среднего предпринимательства, что является недопустимым ввиду наличия
единого Порядка согласования в органах прокуратуры проведения внеплановых
выездных проверок субъектов малого и среднего предпринимательства,
утвержденного приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 марта
2009 г. N 93. Кроме того, подобное
нормотворчество может привести к нарушению прав хозяйствующих субъектов.
В связи с этим, в целях формирования
единой позиции должностных лиц Роспотребнадзора по
применению норм Федерального закона, необходимо руководствоваться позицией
Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия
человека, изложенной в настоящем письме.
Руководитель
Г.Г.ОНИЩЕНКО